As causas do risco sistêmico e como fazer para evitá-las

Como mostra o voto do Reino Unido favorável à saída da União Europeia, a decisão de um país pode ter amplas implicações para o mundo todo. De igual modo, o colapso do mercado imobiliário norte-americano de 2007 a 2009 resultou na crise financeira global cujos efeitos ainda podem ser sentidos hoje. Esses exemplos reforçam a necessidade de que as nações devem estar atentas não apenas ao que acontece dentro de suas fronteiras, mas também a fatores que levam ao risco sistêmico e que podem resultar no colapso de outras economias.

Tradicionalmente, a resposta dos órgãos reguladores dos bancos têm se pautado por regras de microprudência que procuram garantir a segurança e a saúde das instituições financeiras individualmente como, por exemplo, a exigência de que tenham níveis mínimos de capital. Se os bancos forem impedidos de correr riscos, prega a tese, evita-se também que o sistema bancário corra riscos. “O problema dessa estratégia é que ela ignora o risco sistêmico”, alertou Franklin Allen, professor de finanças da Wharton e também do Imperial College de Londres, em recente congresso sobre riscos, regulações e estabilidade financeira na Filadélfia. 

Embora as facetas do risco sistêmico ainda não estejam todas claras, Allen apontou sei fatos que levam a ele: pânico bancário; crise bancária devido à queda nos preços dos ativos; contágio; arquitetura financeira; incompatibilidades cambiais no sistema bancário e efeitos comportamentais decorrentes da “incerteza knightiana” ? ou de situações até então inéditas, como a do recente referendo sobre o Brexit. Em seu estudo, “Interação entre regulação financeira, resiliência e crescimento”, Allen discute algumas dessas causas e propõe possíveis soluções.

O pânico no sistema financeiro nos dois últimos séculos ocorreu quando os depositantes sacavam mais do que precisavam para consumo porque viam muita gente correndo aos bancos com esse mesmo objetivo. Nos últimos 50 anos, a solução tem sido a de oferecer garantia de depósito ou outras garantias. Contudo, o jogo agora mudou. Atualmente, há muitos outros tipos de depósito que estão fora das garantias oferecidas, além de fundos captados no mercado atacadista [dinheiro captado pelos bancos que não provém dos depósitos tradicionais dos clientes] e em bancos paralelos [ou shadow banking, empresas financeiras pouco reguladas, como os fundos de hedge]. Além disso, a ideia de que as garantias do governo deveriam ser maiores e cobrir também esses novos instrumentos para evitar crises não funciona. Allen citou o caso da Irlanda como exemplo. Quando a bolha imobiliária do país estourou, os bancos ficaram em situação de perigo. Contudo, como o governo irlandês tinha cobertura ilimitada para sua dívida bancária, o país quase entrou em colapso e teve de ser socorrido.

Queda nos preços dos ativos
A queda nos preços dos ativos, seja no mercado imobiliário ou ações, pode levar a uma crise bancária com a possível deflagração de risco sistêmico. De acordo com Allen, entre os motivos da retração dos preços dos ativos pode-se apontar o estouro da bolha imobiliária, o aumento na taxas de juros, o calote da dívida soberana, a fixação equivocada de preços devido a limites de arbitragem e flash crashes [tombos relâmpagos no mercado],os  ciclos econômicos e a política. Allen estima que o mercado imobiliário é o culpado pela maior parte das crises financeiras ? em dois terços das vezes. E quando a bolha estoura, os efeitos vão além do setor financeiro.

Políticas monetárias frouxas e disponibilidade exagerada de crédito ? isto é, quando é relativamente fácil e barato tomar empréstimos ? criam essas bolhas imobiliárias. “Ao reduzir significativamente as taxas de juros abaixo da taxa atual de valorização dos preços dos imóveis, o Fed criou, na verdade, uma oportunidade lucrativa para a aquisição de imóveis”, analisou Allen. “Uma política monetária frouxa é, possivelmente, uma das principais causas do surgimento das bolhas”, argumentou. Isso significa que a solução consiste em aumentar as taxas de juros para que furem as bolhas? Allen entende que uma solução abrangente como essa em uma sociedade diversa pode ser um tiro pela culatra. Por exemplo, as taxas mais elevadas podem esfriar os preços dos imóveis na Califórnia, mas podem deflagrar uma recessão em Michigan, onde os valores dos imóveis não subiram tanto. Até mesmo em países homogêneos, como a Suécia, há um grande debate em torno do aumento das taxas. Eles se perguntam se seria esse realmente o caminho a seguir.

Em vez disso, os governos poderiam instituir uma prestação de contas maior por parte dos bancos centrais ou emitir uma ordem clara para que evitem as bolhas de ativos. O Fed, nesse sentido, tem um duplo mandato conferido pelo Congresso: buscar a criação do maior número possível de postos de trabalho e estabilizar os preços por meio do controle da inflação. “Os bancos centrais devem se concentrar mais nas questões de estabilidade financeira, uma vez que exigem toda uma gama de políticas, e um pouco menos na inflação, isto é, se ela é de 1%, 2% ou 3%”, opinou Allen. Embora as taxas de juros no mundo todo estejam em um patamar de baixa histórica, Allen acredita que subirão. Se isso se der gradualmente, as pessoas se adaptarão. Contudo, se a inflação disparar e o aumento das taxas ocorrer depressa demais, haverá problemas para muitos ativos, até mesmo para os mais bem cotados, como os títulos da dívida alemã ou dos Estados Unidos. “Eles serão desvalorizados e causarão enormes problemas de estabilidade financeira”, antevê Allen. 

Além das taxas de juros, outros instrumentos que podem esfriar o mercado imobiliário incluem a redução dos limites dos índices de relação entre o valor do crédito e o valor do bem, na medida em que os preços das propriedades aumentem a um ritmo mais veloz. Esse índice reflete o tamanho de um empréstimo imobiliário em relação ao valor da propriedade: quanto maior, mais arriscado o empréstimo. Contudo, Allen explicou que o índice pode ser problemático para a propriedade comercial, uma vez que as empresas podem recorrer a pirâmides de empresas para elevar seu endividamento. Outras opções consistem em aumentar os impostos de transferência de propriedade enquanto os preços dos imóveis aquecem e, ao mesmo tempo, restringir os empréstimos imobiliários em certas regiões.

Contágio e situações inéditas
O contágio ocorre quando a dificuldade de uma instituição financeira infecta outras e leva a uma crise sistêmica, que foi o que aconteceu na Grande Recessão de 2007 a 2009. Allen lembrou que os bancos centrais muitas vezes recorrem ao risco de contágio como justificativa para intervir, especialmente quando a instituição financeira é grande ou ocupa uma posição fundamental em mercados específicos. Enquanto os Estados Unidos se recuperaram muito bem da crise financeira, se tomarmos por base o crescimento do PIB, outras economias não tiveram a mesma capacidade. Allen citou o Japão e a Finlândia como exemplos. Embora os bancos desses países não tivessem sido expostos à crise imobiliária dos Estados Unidos, seu PIB caiu 10%. Essas incertezas incluem o impacto do Brexit. Os efeitos indiretos seriam um sinal para outras nações deixarem a UE. Embora as regulações sejam uma maneira de lidar com o risco sistemático, só a regulação não basta para que haja estabilidade financeira.

O surgimento das crises bancárias internacionais fez com que os bancos celebrassem um acordo global voluntário em 1998 para a introdução de padrões comuns que fortalecessem seus negócios. É o chamado Acordo de Basileia. “O pacto foi uma resposta à visão comum de que o sistema bancário mundial havia se tornado mais arriscado, uma vez que a capacidade das instituições financeiras de absorver prejuízos diminuíra”, sublinha Richard J. Herring, professor de finanças da Wharton. A lógica de um acordo global resultou do fato de que os países descobriram que quando tentavam elevar as exigências de capital dos seus bancos, eles transferiam suas atividades para outros países onde as regras eram menos rígidas.

O Acordo de Basileia ? Basileia I ? definiu o capital regulatório ou as reservas que os bancos deveriam ter. O objetivo era fazer com que eles tivessem ativos de maior qualidade e mais líquidos, de modo que pudessem suportar melhor os choques econômicos. Contudo, a falta de consenso entre os bancos alemães e franceses levou a um compromisso que resultou em dois tipos de capital regulatório, o de Nível 1 e o de Nível 2. O de Nível 1 referia-se principalmente a ações, em conformidade com a visão alemã, ao passo que o de Nível 2 incluía outros tipos de ativos, como instrumentos híbridos e dívida subordinada, mais próximo, portanto, da visão francesa.

Contudo, os bancos mais inclinados a aumentar sua exposição ao risco ? que promete maiores retornos ? tinham várias opções para fazê-lo sem que para isso tivessem de elevar suas reservas, esvaziando dessa forma o objetivo do acordo de Basileia I. Isso levou ao acordo de Basileia II, em 2004, que agregou uma complexidade consideravelmente maior. Por exemplo, a contabilidade das exigências do capital regulatório hoje requer mais de 200 milhões de cálculos, em franco desafio, portanto, ao monitoramento efetivo pelos órgãos reguladores e pelo mercado, impedindo que se façam comparações entre bancos ou até em um mesmo banco ao longo do tempo. Além disso, novos tipos de papéis ? ou inovações em capital híbrido ? degradaram a qualidade do capital de Nível 1.

Um produto surgido desse sistema complexo foi a obrigação com garantia de dívida, ou CDO [na sigla em inglês], que foi a grande vilã da crise financeira. Uma CDO continha várias camadas de dívida, tais como hipotecas subprime, sendo que cada uma delas poderia ter cerca de 750 mil hipotecas com 30 mil páginas de documentação anexadas. As CDOs eram tão complicadas que seu valor de mercado se afastou de qualquer valor racional baseado em índices. No momento em que os investidores começaram a questionar o valor das CDOs, os mercados estagnaram.

Depois da crise financeira, veio o acordo de Basileia III, que introduziu complicações ainda maiores. Herring o chamou de “dilúvio de novas leis e regulações”. Embora o terceiro acordo estreitasse a definição de capital regulatório, ele multiplicava o número de índices a serem calculados. “Um índice simples de alavancagem tinha um desempenho superior a um índice mais complexo baseado em riscos para a determinação da força de um banco”, lembra Herring. Preocupado com as críticas, o Comitê de Basileia para Supervisão de Bancos criou a Força Tarefa de Simplicidade e Comparabilidade em 2012 para evitar a complexidade. Herring, porém, acha que são poucas as evidências de que o grupo tivesse provocado algum impacto. O problema, opina ele, é que a maior parte das propostas de reforma está preocupada em mexer com as margens da estrutura existente ? e talvez o foco devesse ser a correção do processo.

*Serviço gratuito disponibilizado pela Wharton, Escola de Administração da Universidade da Pensilvânia, e pela Universia, rede de universidades que tem o apoio do Banco Santander.