A estabilidade do funcionalismo público é mesmo necessária?

O debate brasileiro evoluiu e hoje há um maior reconhecimento da necessidade de equilibrar as contas públicas. Também há maior consenso que é necessário eliminar mecanismos e regras que fazem os gastos subirem de forma automática. Segundo Mansueto Almeida, 75% dos gastos primários são corrigidos pelo PIB ou pela inflação passada. Ainda que em muitos casos seja meritório procurar preservar certas políticas públicas das deliberações orçamentárias anuais, a generalização de mecanismos de vinculação não parece nem uma decisão sábia nem compatível com nossas instituições democráticas. Aumentar a transparência e a discussão democrática das políticas seria mais adequado.

A rigidez do orçamento impede que os poderes eleitos façam ajustes periódicos nas prioridades da política pública, que mudam conforme as necessidades da sociedade. Atualmente, por exemplo, precisamos nos preparar para o envelhecimento da população e o crescente gasto com a previdência social. Para agravar o quadro, a falta de flexibilidade do orçamento piora a alocação de recursos públicos.

A falta de flexibilidade do orçamento envolve também a folha de pagamentos. Um tema que merece reflexão é a estabilidade do funcionalismo público, algo previsto na Constituição. A permanência tem como finalidade blindar o servidor de pressões políticas e permitir a continuidade do serviço a cada troca de governo. Por esse aspecto, é necessário manter um núcleo do funcionalismo com estabilidade, mas bem preparado, com metas e plano de carreira. Nos demais casos, poderia haver flexibilização da estabilidade.

O foco do serviço público deve ser o cidadão e a qualidade dos serviços públicos – e não o servidor. A boa gestão requer concorrência e meritocracia, com adoção das melhores práticas e o devido reconhecimento aos melhores gestores públicos. Caso contrário, se compromete a qualidade da política pública resultando em um estado caro e ineficiente. Rigorosamente, a estabilidade pode ser rompida em casos de infrações puníveis com demissão.

No nível federal, a lei prevê a demissão em caso de sentença judicial em que não há possibilidade de recurso, processo administrativo com ampla defesa e insuficiência de desempenho com base em avaliação periódica. Mas os dados sugerem que há algo errado. As punições no poder executivo federal, segundo a Controladoria Geral da União (CGU), totalizaram 4.537 nos últimos dez anos, o que equivale a apenas 0,8% do quadro do de estatutários. Quase nada.

A lei não parece adequadamente aplicada e faltam mecanismos de avaliação. Levantamento do Tribunal de Contas da União (TCU) em 2013 sobre governança e gestão de pessoas releva que o desafio é grande, pois mais da metade (55,4%) dos órgãos que participaram da pesquisa afirmam que ainda estão em estágio inicial de gestão de pessoas. Além disso, muitas vezes o poder judiciário dá ganho de causa ao funcionário, forçando o poder público a reverter a decisão. Outra possibilidade de demissão é para enquadramento à Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece limite para despesa com pessoal em 50% da receita corrente líquida para o governo federal (37,9% para o Executivo) e de 60% para estados e municípios (49% e 54% para o Executivo, respectivamente). Nesse caso, devem ser esgotadas outras possibilidades de solução. Esse seria o último recurso a ser adotado em uma situação excepcionalíssima. Em outras palavras, nunca ocorre.

Visando maior flexibilidade no serviço público, na OCDE, as regras do funcionalismo mudaram significativamente desde o final da década de 1980. Em alguns países, a estabilidade foi abolida. Em outros, foi mantida, mas não garantida, a depender do desempenho do funcionário. Também há contratos temporários e trabalhadores comissionados. A legislação está ficando mais flexível e contratos temporários têm prevalecido nas novas contratações. Avança-se também no monitoramento da performance individual na maioria dos países da OCDE, principalmente nos funcionários seniores, com vinculação à remuneração. Dois terços dos países aplicam este sistema ou estão em vias de fazê-lo. Os mais avançados são Coreia, Dinamarca, Nova Zelândia, Finlândia, Reino Unido e Suíça.

Estudo recente do Ipea mostra que há crescente profissionalização dos quadros que ocupam cargos de confiança na administração federal. Segundo o autor da pesquisa, Felix Lopez, indicações políticas podem ser relevantes, mas não são a principal motivação para as nomeações. Vale mencionar que, segundo a Rais, a proporção entre CLT e estatuários (concursados) no setor público tem se mantido constante ao longo do tempo (em torno de 10%) não havendo crescimento relevante nos últimos anos.

O tema da estabilidade é particularmente importante no contexto de ajuste fiscal, não apenas no nível federal. A crise fiscal atual revela que muitos governos locais enfrentam dificuldades extremas até para pagar a folha. Dados relativos ao primeiro quadrimestre deste ano mostram que seis estados – Mato Grosso, Tocantins, Rio Grande do Norte, Alagoas e Santa Catarina – já atingiram ou ultrapassaram o limite máximo de gastos com funcionalismo estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (49% da receita corrente líquida). Dois estão muito próximos disso (Pernambuco e Sergipe) estando no grupo com indicador acima do limite prudencial (45,5%), juntamente com Rio Grande do Sul, Amazonas e Distrito Federal. Outros 12 estão acima do limite de alerta (44%). Apenas quatro estados estão na zona de conforto: Rio de Janeiro, Amazonas, Maranhão e Rondônia. Isso significa que 23 dos 27 governadores estão sob ameaça de enquadramento imediato ou futuro nas regras da LRF. E o quadro tende a agravar devido às quedas sucessivas na arrecadação em termos reais. A legislação exige a tomada de medidas para reequilibrar as contas. Quem não o fizer estará sujeito até a pena de reclusão, em caso de condenação judicial.

Agravantes não faltam. O salário médio do funcionalismo é 60% superior aos dos empregos com carteira no setor privado, segundo a Rais. No entanto, é importante ponderar que o funcionalismo público é mais qualificado que a média no setor privado, o que implica maior remuneração. Mais da metade (53%) dos funcionários públicos da administração direta (84% do funcionalismo) têm ensino superior ou pós-graduação, segundo levantamento do IBGE de 2012. Na população total acima de 25 anos, apenas 11% têm ensino superior e 25% cursaram o médio. No entanto, chama a atenção o aumento do salário médio nominal no funcionalismo: média de 9,4% ao ano entre 2002 e 2014 contra 8,4% no setor privado.

Enquanto isso, aumentam as contratações. Entre 2002 e 2014, o quadro do funcionalismo público cresceu 37,8%, uma taxa média de 2,7% ao ano. A cifra é elevada tendo em vista a crescente terceirização de serviços como segurança, limpeza, transporte, informática, manutenção etc. Segundo a CGU, entre 2009 e 2013, as despesas do poder executivo federal com empresas terceirizadas de limpeza, conservação predial e vigilância aumentaram, em média, 18,4% ao ano, totalizando R$ 6,3 bilhões em 2013.

A idade média avançada do funcionário público é um ponto importante. Segundo o TCU, a maior concentração no poder executivo federal está na faixa de 46 a 60 anos. Novas contratações virão em breve. Que sejam discutidas mudanças nas regras de contratação, havendo maior participação de comissionados e flexibilização da estabilidade. O gestor público precisa ter maior flexibilidade na administração dos recursos humanos e da folha de pagamentos. É crucial introduzir meritocracia, concorrência e governança no serviço público. Premiar o desempenho e a excelência é um estímulo à qualificação. E deveriam ser implantados sistemas de verificação do desempenho dos servidores em suas funções ou cargos.

Pode-se também considerar a maior participação de comissionados em cargos em que não há risco de descontinuidade, mas com critérios para indicação. Antes de tudo isso, em relação à estabilidade do funcionalismo público, poderíamos começar cumprindo a lei.

*Economista-chefe da XP Investimentos.